无人机伤人炸机等风险加剧，应立法监管

近年来，无人机发展势头迅猛，在环境监测、地理测绘、交通巡查、农药喷洒等领域日益发挥重要作用。在生活领域，无人机已经“飞入寻常百姓家”，无人机拍摄和表演成为时髦。然而，无人机的安全隐患也逐渐凸显，大量没有取得相关证照的“黑飞”，严重威胁到公共安全和飞行安全。 今年两会，全国人大代表、致公党上海市委专职副主委邵志清建议，制定无人机飞行管理法，对无人机实行分类精细化管理，明确管控区域，对无人机飞行计划进行审批管理。 全国人大代表邵志清 这已经是邵志清第15年履职全国人大代表，15年间，从关注个人信息保护到农村宅基地继承问题，他见证了一些法律从无到有，也切实推动解决了一些老百姓的关切。近日，围绕无人机飞行管理、新兴技术监管等问题，南都记者专访了邵志清。 谈新兴技术治理 规章条例和法律手段应并行使用 南都：你今年提出制定无人机飞行管理法的议案，你认为制定这项法律的必要性在哪里？当前无人机产业存在什么问题？ 邵志清：目前无人机应用主要有两个领域。一个是经济领域，比如说测绘、农药喷洒、运送救灾物资等，另一个是在生活领域，如无人机航拍和表演。但无人机监管基本处于无法可依状态，大量没有取得相关证照的“黑飞”，严重威胁到公共安全和飞行安全，干扰正常航班起降、伤人、损物以及割断高压线等风险越来越高。 我国《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》从2018年初开始征求意见，至今尚未出台。无人机管理非常复杂，因为它是新兴事物，没有参照，而且范围广，体积重量千差万别、飞行高度不同，又涉及军事、农业、工业、生活等多个领域，“谁来管”的问题也不清晰。 因此我建议对无人机进行细化分类，实行精细化管理，同时对无人机明确管控区域，并对它的飞行计划进行审批管理，还要规范无线电频谱资源管理。同时，我认为无人机使用者操控一定重量的无人机，应当取得合格证照。 南都：无人机也属于人工智能领域，目前我们国家对这类新兴技术主要是通过一些部门规章来监管，而你本次的建议是出台法律，这是为什么？ 邵志清：其实不光是无人机，在2015年我就在全国两会上提出无人车立法。我觉得监管的几种手段应该并行使用，在一个技术刚开始发展的阶段，一些部门的规章条例、地方性的法规能够发挥它的管理职能，这是可行的。 而法律是更高的层面，效力也更强，所以法律应该前瞻性地进行研究。法律出台需要很多程序，我建议立法部门和相关行政部门要进行前瞻性研究，适时启动立法程序。 南都：随着人工智能技术落地，一些问题逐步凸显，如自动驾驶、算法推荐等领域。你认为在新兴技术领域是否存在法律监管滞后的情况？ 邵志清：对于新生事物，法律有所滞后，我认为这是一个正常现象。因为对技术的认识还不全面，很难保证在它发展的初期就出来一部法律。另外，我想强调技术赋能的重要性，在规章制度、法律监管的同时，要重视用大数据、人工智能等技术帮助无人机的飞行管理，使之更高效。 谈数字侵权 应明晰大数据爬虫技术抓取出版物内容的合法性 南都：你今年还提出了规范“网络词典”、处理版权纠纷的建议，这个问题比较“细”，你为什么关注这个问题？它为什么重要？ 邵志清：因为身边人和我自己都有用在线词典与翻译工具的经历，我发现很多存在版权问题。很多网络词典以大数据分析为外衣，通过爬虫技术获得未经授权的多种词典的释义和例句，上传至其语料数据库中，再利用人工智能算法分析字、词释义和例句的对应关系以及多国语言的词汇应用场景，开发出网页嵌套、在线翻译软件等产品，无限制地应用于互联网平台，获取流量、产生利益，使得出版社的纸质词典作品的生存环境面临严峻挑战。 而解决这类侵权纠纷还存在不少挑战。首先是我国在词典版权方面的法律规定存在界定不清，界限不明等问题，导致法律条款适用困难；而且存在取证难、判别难现象，翻译软件和网络词典都是用户输入特定词汇和句子，词型、搭配具有随意性，版权权利人难以对翻译软件语料数据库与词典作品鉴定对比。 从网络词典本身来说，如果互联网平台滥用技术手段，会导致翻译结果由于内置算法偏差而形成错误的理解和释义，甚至会扩大社会大众的认知偏见。这也是一个挑战，因此需要规范。 南都：具体应该怎么来规范？ 邵志清：从法律法规层面，我认为可以对《著作权法》相关法律条款制定实施意见，明晰现行法律执行中存在的监管盲区和模糊地带，如利用大数据爬虫技术和人工智能技术抓取出版物内容行为的合法性，“合理使用”范围、限度的界定，解决取证难、判别难等问题。 在执行层面，有关主管部门应加强监督管理，设立或委托专业机构开展专项检查，针对互联网平台公司的在线翻译软件在进入市场前进行审核，并强化日常监督审查。 从未来的角度看，一方面，这个问题的解决还是需要实体出版社主动进行数字化转型，毕竟正版的产品比起盗版还是有天然优势，可以赢得市场。另一方面，出版社和互联网工具开发者应该是一种合作共赢的关系，互联网工具开发者购买出版社的版权，然后进行合理的二次开发，服务市场，这样的做法应该鼓励。 谈履职 我是老代表，既要“接天仙”，也要“接地气” 南都：你的建议之间的跨度还是比较大的，可以看出你关心的领域非常多。你分别是从哪些角度来提出这些建议的？为什么关注这些领域的问题？ 邵志清：我是连任三届的人大代表。履职既要接“天仙”，也要接“地气”。因为联系的群众面比较广，他们希望我反映的也比较多，所以我的建议中既有数字经济、资产登记这些关乎未来发展的；也有很接地气的，比如建设生僻字字库，怎么样来解决老百姓身边的问题；也有前瞻性的，比如说AI领域和无人机管理。虽然跨度大，但这些问题都是我非常关心的、我认为重要的问题。 南都：今年是你履职的第15年，回顾这些年你提的很多建议，有哪些收获和遗憾？ 邵志清：我从2008年第一次参加两会，我就提了加强个人信息保护的建议，在那之后我多次提出要制定个人信息保护法，后来个人信息保护法在全国人大常委会第一次初审时，我也列席了会议。最终看到去年个人信息保护法出台，我觉得很开心。 本届全国人大会议让我印象最深的是，在2020年全国两会，我提出农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记的建议。2020年9月，自然资源部经商住房和城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局共同研究，答复了我的建议，明确了城镇户籍子女可以继承农村宅基地。这次答复对完善我国不动产登记制度是一个比较好的推动，引起了社会面尤其是律师界的广泛关注。 目前我最关切的一个议题是社会信用法，我已经三次呼吁制定社会信用法，目前这个法律已经在加快推进，这是值得欣慰的，我非常希望它可以尽快出台。 采写：南都记者李娅宁 黄慧诗

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